美国气候变化立法之路艰辛漫长

　　万钢部长会见美国总统气候变化特使托德·斯特恩(Todd Stern)

　　美国新任命的气候国际特使托德·斯特恩（Todd Stern），3 月3 日在美国首都华盛顿向国会工作人员、科学家和其他国家的代表传递出信息：“我们回来了。”

　　斯特恩指出了美国作为历史上排放温室气体最多的国家的责任。他明确承认发展中国家带领本国人民摆脱贫困的权利，并承诺积极协助发展中国家过渡到清洁能源。但是，在联合国气候变化谈判中领导美国协商小组的斯特恩将继续挑战欧洲多边关系。更值得注意的是，他认为欧洲提出的发达国家到2020 年减排25%~40%，排放量低于1990 年的水平的提议是不公平、没必要的，并且是一个“僵局处方”。

　　总统奥巴马已提出一项“排放限额和交易制度”以控制温室气体的排放。在此体系下，各个行业可以购买和出售碳排放量，将整体排放量控制在污染上限之下。美国是否会采用这一体制，目前尚不清楚。但是对奥巴马来说，到了与国会合作的时候了。

　　美国国会领导人曾讨论过建立一个适用于美国的“排放限额和交易制度”的立法，但是这个议案一般不会在所有立法者参与的会议上投票。不过，今年可能会有所不同。由于总统奥巴马和国会参、众两院中强硬的民主党占多数，“排放限额和交易制度”的提案可能在2009 年获得通过。国会面临的问题是奥巴马何时将这一提案签署为法律，以及这项提案如何与下一届国际气候协议中的美国提案进行有效配合。

　　2009 年12 月，各国国际特使将在丹麦哥本哈根协商拟定出《京都议定书》的继承协议。斯特恩将代表总统奥巴马出席该会议，他深知与国会合作的重要性。1997 年，甚至因为斯特恩帮助谈判《京都议定书》的最终细节，参议院以95:0的投票否决了该议案。

　　欧洲已派出特使到华盛顿，试图建立联盟关系并且提供如何建立“排放限额和交易制度”的一些方法。他们是积极的国会议员，也是政策制定者，并不只着眼于奥巴马。英国能源和气候变化国务卿艾德·密利班德（Ed Miliband）表示:“这很重要，不能全部依靠总统。国会需要成为一个平等的合作伙伴。”

　　总统奥巴马已经任命了一个全明星阵容的工作团队，以开展联邦气候战略，并在这一事务上与国会紧密合作（链接）。现在还没人确定这一阵营如何开展工作以促进气候政策。“但是，在奥巴马政府中有许多聪明、有能力的人，他们具有气候政策方面的深厚知识，并且具有执行这些政策的才能。”杜克大学环境政策执行方案研究院院长蒂姆·普罗菲达（Tim Profeta）表示。

　　奥巴马政府的第一个行动或许在本月就将开展，环境保护部可能会宣布其拖延已久的一项决定，主要是针对2007 年最高法院把二氧化碳划为一种污染物而制定的。环境保护部的丽莎·杰克逊（Lisa Jackson）声称，肯定会找出证据证明二氧化碳作为一种污染物早就该写进1970 年的《清洁空气法案》中。从某种层面上来说，这个举动将有利于奥巴马推进二氧化碳排放方面的立法规范。

　　但是奥巴马的主要目的是通过国会推出一项议案。众议院的立法者可能将首先采取行动。众议院能源和商业委员会主席亨利·维克斯曼（Henry Waxman，加州民主党人士）表示，该委员会将在5月底提出一项综合性的能源与气候议案。参议院发言人南希·佩罗斯（Nancy Pelosi，加州民主党人士）已经承诺会将这一议案提交到参议院全体会议上进行投票，这也是参议院历史上第一次为气候变化议案投票。

　　华盛顿相关科学家联盟的气候政策处理人埃尔登·米尔（Alden Meyer）表示：“维克斯曼把气候和能源放入同一个议案的做法是很有意义的。”与其他许多人的观点一致，米尔认为关于能源效率、可再生能源以及运输问题在独立的法规中比在排放限额和交易制度中更容易处理。米尔说：“这是我们学到的东西之一，除了排放限额和交易制度之外，我们需要其他政策机制。”

　　目前还不清楚参议院是否会采取相同的复杂途径。去年7 月，参议院否决了一项提案。该提案的主要内容是到2050 年，将温室气体减排到2005年水平的63%。参议院的多数派领导哈里·里德（Harry Reid，加州共和党人士）表示，他还会将这一提案重新提交国会进行讨论。参议院环境和公共事务委员会主席芭芭拉·博克斯（Barbara Boxer）表示，她希望她的委员会提交一些“简化的法律”。这或许意味着环境和公共事务委员会只提出“排放上限和交易”体制的大体框架，而其他委员会处理相关的如能源、税收、农业等具体措施。

　　气候与经济：平衡的艺术

　　所有能源问题都将由参议院能源和自然资源委员会的主席杰夫·本杰明（Jeff Bingaman，新墨西哥州民主党人士）来推进，他担心可再生能源法的进展因反复修改一些细节而受限，尤其是在“排放限额和交易制度”这一点上。为了克服这些障碍，本杰明正和一个“16 人帮（gang of 16）”的组织一起，努力寻找解决方案，力图使“温室气体政治（绿色政治）”表面看上去更加诱人。

　　他们积极寻找技术解决方案来解决这样一些棘手的问题：诸如，如何控制成本，如何保护环境，如何在中国无法实现温室气体减排目标的情况下，确保美国国内产业不会处于不利地位。能源委员会的乔纳森·布莱克（Jonathan Black）说：“所有争论的焦点都集中在究竟是以环境为先，还是以经济发展为先这一问题上”。他在这个委员会中，就有关气候变化方面的问题直接向本杰明汇报。同样，在国际上也有类似的争论。即便美国正在推进气候变化立法的进程，但一些国家突然收回了先前减排温室气体的承诺。加拿大选民否决了自由党去年秋天提出的关于建立一个强大环境平台的议案；在澳大利亚，尽管总理陆克文大力支持，排放限额和交易制度体系仍然是争议的焦点。欧洲各国领导人必须作出让步，在2008 年12 月举行的气候变化大会上制定下阶段的碳排放交易计划。这一计划将从2013 年开始。

　　如果碳排放交易计划成功制定的话，去年6 月的气候立法中，明确了这样一点：如果市场失去控制，美国将建立独立的联邦委员会来控制成本。贸易公司现在也可以预支一些未来的排放量，这意味着现在可以多排放一些，只要他们在今后几年能够保证减少排放就可以。

　　本杰明赞成使用规定最低和最高价格的排放额度信贷，以确保经济的稳定性和可预测性，但这样一种价格尺度不能保证排放量的减少，因为一旦可预支的排放量价格明确，信用排放额度将增加。许多立法者也寄希望于税收杠杆，期望能通过调整某些行业的进口关税来促进碳减排。另一种保护某些行业的途径，是通过一些排放量的分配，来给他们相对的自由。在下一阶段的排放量交易计划中，欧洲监管机构正着手处理这个问题。

　　气候特使斯特恩如果想在美国国会上通过一项哥本哈根的国际条约，需要三分之二多数（67 票）在参议院通过。“目前全球争议较少的减排协议还没有引起参议院这一级别官员的关注”，前美国气候谈判代表奈杰尔·帕维斯（Nigel Purvis）说，他曾经在华盛顿特区的美国布鲁金斯学会研究气候问题。

　　除了帕金斯，一些在国会和政府的决策者也持这样的看法。这些具备同等法律效力的条约适用于大多数国际贸易协定，但只需要参议院60 票通过。在这些协议的制定过程中，国会将授权总统进行谈判协议，然后，由国会投票决定是否通过。

　　参议员约翰·克里（John Kerry，马萨诸塞州民主党人士）的首席助手凯瑟琳·弗朗科林（Catherine Franklin），在参议院外交关系委员会上表示，不管怎样，如果立法能在今年实施的话，白宫将全力参与。“现在的问题是他们到底有几分诚意来争取立法的机会，”她说，“我们真的不确定。”【